“献花执法”。　　龙飞摄

　　“举牌执法”。　　蔡晓智摄

　　“眼神执法”。　　李俊锋摄

　　“美女执法”。辰辰摄

　　“小品执法”。　承影摄　

　　“列队执法”。　　魏光敬摄

　　城管为何得不到理解？看看网络，心里大致就有了一个判断：人民日报法人微博6月5日发布了一篇关于城管打伤高考学生致其放弃高考的新闻，评论接近2000条，几乎一边倒地骂城管是“流氓”、“黑社会”。

　　同样是人民日报法人微博，3月30日发布了一篇为劝离占道经营，城管队员凑钱买下所有商品的微博，评论数不足800条，其中有一大半都在质疑城管的行为。

　　从原来的“做坏了是错，做好了也是错”，到如今的“做不做，都是错”。城管似乎掉进了“塔西佗陷阱”。古罗马历史学家塔西佗认为：当失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。

　　缺乏统一法律，城管成为“乱罚款”的代名词

　　城管，到底管什么？这个问题大概没有多少人能够回答出来。在社会公众的印象中，城管似乎只有一项职责：管理乱摆摊的流动小商贩。

　　“实际上，城管行使市政市容管理相关领域内的大部分行政处罚权。” 湖北省襄阳市城管执法局局长伍义兵说，城管执法的职能包括建设行政主管部门（如市政、园林、规划、市容环境卫生等）的全部或部分行政处罚权；工商行政管理部门对无照商贩的行政处罚权；环境保护行政主管部门对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权；公安部门对侵占道路行为的行政处罚权等。

　　细细算起来，城管手中的行政执法权共涉及几十部法律法规和政府规章。这其中，既有全国人大及其常委会通过的法律、国务院制定的行政法规、部委制定的规章制度，也有各省人大、政府发布的地方性法规、规章及政策性文件。

　　“城管涉及的法律数量众多，而有些法律、法规、规章并不完善，要么缺乏可操作性，要么相互打架，罚则不一致，还有的只有禁止条款而没有处罚条款。这些给城管的执法工作带来了相当大的难度。”伍义兵说，因为缺乏一部统一的、完整的城管法规，导致城管在具体执法工作中，常常处于“借法执法”的尴尬处境，仅行使处罚权而不直接参与事务管理，最终形成“末端执法”的恶性循环。城管也因此给社会公众留下了一个“乱罚款”的恶劣印象。

　　“中国经过30多年的法制建设，大多数行业执法都有一个法律框架，唯独城管至今还没有专门的法律。其实，城管是面上的执法，是大庭广众下的执法，更需要一套规范的法律。”国家行政学院法学部教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军表示，应该制定一部规范城市管理的基本法律，主要解决两个方面的问题：一是解决城管所管的事情，二是解决城管的权限和城管的执法方式、执法程序、法律责任等问题。

　　工作职责所在，城管无奈变成“讨厌鬼”

　　前段时间网上流传着这样一张图：乍一看，似乎是《清明上河图》的风貌，城郭、房屋、石桥、树木无不生动细腻；可街道上的行人踪迹全无，只留下满地的零碎物，还有打翻的篮子和簸箩。这张图取名《清明上河图之城管来了》，还有好事者作文：“忽闻人惊呼：‘城管来了！’顿时马惊人慌，只见骤然飞急水，忽地起洪波……城垣尽倒，商铺皆休。”这张图曾经让许多城管队员感觉“很受伤”，从这张图也能看出社会公众对城管的基本印象。

　　2011年，由武汉大学教授沈阳主编的国内首份“城管网络形象分析报告”认为，不善于“声誉管理”、放大效应和公众形象刻板化，是城管网络形象呈现负面的重要原因。而部分城管队员在执法中的行为失当，则造成了城管网络形象被妖魔化。报告建议：城管人员可利用多种媒介手段，主动亲民，用诙谐、幽默的方式改善公众形象。沈阳表示，“从调研的情况来看，我们发现，城管的形象主要和暴力、执法、小贩等词相关联。”

　　似乎是为了印证这份报告的建议是否可行，武汉城管近几年频频推出新举措、新思维。举牌执法、围观执法、眼神执法、招聘硕士城管、推出“大城管”工作格局……前不久，又来了一招“体验式执法”：让两名城管队员扮演小商小贩，“白天执法，晚上占道摆摊”。然而，这些做法却招来媒体和公众的猛烈批评，有人质疑“体验式执法”的真实性，有人认为“体验式执法”并非知法犯法的借口，还有人认为城管“换位思考”的方法有待斟酌。尝试了许多新做法，进行了许多改革，一心想要改变城管形象的武汉市城管部门恐怕也没有想到，迎接他们的会是社会公众更加猛烈的质疑声。

　　“城管工作本身就吃力不讨好。”从招商局长转任城管局长的伍义兵对此深有体会。城管的工作职责大都是各个部门管不好或者不愿管的“麻烦事”，而所管理的又基本上是社会弱势群体。当“严格执法”遭遇“法外人情”时，城管一边倒地被批判、抨击也就可以理解了。

　　此外，城管的工作任务，就是维护城市公共秩序，维护城市市容市貌整洁。可另一方面，当小商小贩在城市之中流动的时候，得到最大方便的，还是城市市民，这与城管的工作恰好是矛盾的。小商小贩们见到城管就像老鼠见到猫一样消失得无影无踪，老百姓自然没法在家门口买东西了，给他们的生活徒增了些许不便。久而久之，城管在公众的心目中，也就变成了“讨厌鬼”。

　　个别城管粗暴执法，城管形象被玷污

　　环卫工人、交通警察、园林工人等同样是维护城市干净整洁的职业，他们都有过被冠以“最美”名头的经历，只有城管队员，似乎还从来没有人被称为“最美城管”。反倒是“黑社会”、“流氓”等词汇频繁地成为城管的代名词，甚至还有的媒体搞出了所谓“最差城管”的评选。

　　延安城管双脚跳踩男子头部、武昌城管十几人殴打开颅手术者、哈尔滨城管暴力执法导致千人围殴、昆明城管殴打怀孕妇女……媒体上频频曝出的城管暴力执法事件，挑动着社会大众敏感的神经。部分城管存在的不文明执法现象，使得城管整个群体都被严重地“污名化”。

　　“城管之所以成为社会攻击的靶子，与一小部分人的粗暴执法作风有关，再往下追究，则是与城管队员身份不明确、数量极度匮乏有关。”伍义兵说。

　　一个城市到底有多少城管执法人员才算科学合理？公安民警的配置一般按照辖区总人口的万分之十五确定，消防人员为万分之四，而城管则是参照市容监察人员定员数的比例确定的，多为城市人口的万分之二左右。“和公安、消防承担比较明确的职责相比，城管的职责可谓一个筐，想装什么就装什么。”伍义兵说，国家规定的城管职能为“7+X”，这就造成了城管职能的不确定性，在有些地方，城管承担的职能甚至超过100项。与繁重的工作任务相比，城管队员的配置显然难以满足城市管理工作的需要。因此，除了提高城管队伍素质外，还须尽快找到干活的人。于是，实习生、临时工等就常常出现。

　　此外，城管队员的性质也是一个纠结的问题。国务院有关文件明确规定，集中行使行政处罚权的行政机关执法人员必须具备公务员身份。按照这一规定的要求，城管队员首先必须是公务员。然而，很多地方几乎都没有做到这一点。目前，普遍采取的做法是公务员与事业编混编、混岗，这既影响了执法的严肃性，又给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等带来许多难题。

　　“加大对城管队员的管理教育，尽快提高整体素质。”每当地方曝出城管队员粗暴执法的新闻时，管理部门总会这样表态。然而，城管的现实问题决定了“提高素质”既不是一蹴而就的过程，更不是一帖“包治百病”的良药。要改变城管在社会公众心目中的形象，还有很长的路要走。